【摘要】學界凡是以為，被受案范圍消除在外的行政打算未能獲得有用的符合法規性審查。但是，分析《最高國民法院公報》上刊載的兩份觸及城鄉計劃的司法裁判文書，可以發明法院在現實層面上實行了對城鄉計劃的符合法規性審查。進一個步驟的實際提煉展現了法院審查城鄉計劃的分歧退路及其與城鄉計劃分歧定性之間的內涵聯絡接觸：具處罰性的城鄉計劃立項決議經由過程多階段行政行動接濟中的“守法性繼續”實際進進到司法審查的視野。而對作為“根據”的城鄉計劃計劃來說，“直接附帶審查”方法使得法院的審查觸角延長至被受案范圍明白消除的行政運動。文末對司法審查衝破受案范圍的規范要件停止了提煉，并可類推實用于與城鄉計劃具有統一法令性質的其他行政運動。
【要害詞】城鄉計劃；受案范圍；司法審查；守法性繼續
一、引言：學者言說與審訊實行的分別
“打算”一詞，于國人而言，是一個具有特定汗青情結的概念。但是，行政法學界對行政打算的切磋，1倒是早先的靜態。此中，行政打算的司律例制是諸多學者配合追蹤關心的話題。梳理已有的研討結果，可以發明學者對該題目的論證遵守類似的思緒：《行政訴訟法》第12條和《最高國民法院關于履行〈中華國民共和國行政訴訟法〉若干題目的說明》(以下簡稱《若干說明》)第1條第2款，將行政打算消除外行政訴訟的受案范圍之外，不答應對行政打算停止司法審查，難以對私家的符合法規權益停止有用的維護。是以，有需要鑒戒德國、英國、japan(日本)或我國臺灣地域的作法，至多應答應對行政打算制訂決議或許行政打算的詳細變革提告狀訟。2其話外之音即為：只要將行政打算的制訂或變革行動歸入行政訴訟的受案范圍，法院的審查才幹觸及行政打家教算的符合法規性。學者的言說，能否真正的地刻畫了法院對行政打算的審查狀況？
在完善威望的社會實證查詢拜訪數據的條件下，《最高國民法院公報》(以下簡稱《公報》)上刊載的司法裁判文書，應當說是浮現行政審訊實行的最佳平臺。鑒于行政打算的類型會議室出租單一，在財務、成長及需求等各個範疇都存外行政打算，但僅在城市計劃範疇存在全國同一的立法——《城鄉計劃法》，3是以本文將觸及城鄉計劃的司法裁判文書，作為剖析題目的切進口小樹屋。
“北年夜寶貝網”中的“最高國民法院公報案例庫”4截至《公報》2010年第瑜伽場地5期，共登載行政裁判文書84份。此中，觸及城鄉計劃的行政案件3起，分辨為“貴州省電子結合康樂公司不服貴陽市城市計劃局撤除守法建筑行政處置決議案”(以下簡稱“康樂公司案”)、5“沈希賢等182人訴北京市計劃委員會頒布扶植工程計劃允許證膠葛案”(以下簡稱“沈希賢案”)，6和“念泗三村28幢樓居平易近35人訴揚州市計劃局行政允許行動侵權案”(以下簡稱(“念泗三村案”)。7除第一個案件，后兩個案件中固然被告訴請審查的對象均為《扶植工程計劃允許證》，但法院卻分歧水平地觸及了城鄉計劃的符合法規性：在沈希賢案判決中，法院依據《城市計劃法》第32條規則，經由過程對申領《扶植工程計劃允許證》所需的“有關批準文件”的法令說明，對作為申領資料之一的“打算部分批準文件”停止了審查；在念泗三村案判決中，法院更為直接地對第32條中“依據城市計劃提出的計劃design請求”的載體——“《念泗二村地段把持性具體計劃》”——有無獲得符合法規有用批準的爭議，停止了正面的回應。非論這兩個案件的主審法官能否清楚地認識到“打算部分批準文件”和“《念泗二村地段把持性具體計劃》”的行政打算定性，從而自發地外行政審訊的經過歷程中將通說認定的被受案范圍消除在外的行政打算從頭歸入審查的視野，上述《公報》刊載的裁判文書至多客不雅地浮現了城鄉計劃的符合法規性外行政訴訟中的受審查狀況，在必定水平上闡明了受案范圍與司法審查的范圍并不具有逐一對應的關系。
那么，城鄉計劃畢竟是經由過程何種甬道進進行政訴訟的審查經過歷程？法院選擇的審查退路與城鄉計劃的分歧法令性質之間存在如何的內涵聯絡接觸？這種基于《公報》個案察看的成果可否提煉出司法審查衝破受案范圍的規范要件？本文測驗考試對上述題目作出初步的切磋。而剖析的筆觸，將起首聚焦于沈希賢案判決和念泗三村案判決的重要內在共享空間的事務。
二、基于個案現實的分析
盡管在沈希賢案判決和念泗三村案判決中法院均介入了城鄉計劃的符合法規性，但兩個案件中法院審查城鄉計劃的方法卻并不雷同。
(一)瑜伽場地沈希賢案的爭議核心與剖析
1.案件的爭議核心
沈希賢案中，被告訴請審查的《扶植工程計劃允許證》(2001規建字1769號，以下簡稱“1769號計劃允許證”)，是由原告北京市計劃委員會頒布給第三人中國疾病預防把持周遭的狀況與安康相干產物平安所的施工允許，答應其執政陽區潘家園南里7號扶植二級植物試驗室。
作為北京市向陽區潘家園南里4號樓和6號樓的居平易近，被告沈希賢等182人以為1769號計劃允許證守法的表示有三，此中一項主意與本文的主題有關：作為1769號計劃允許證申領資料之一的扶植項目design義務書在獲取打算部分批準之前，未停止周遭的狀況影響評價；原告未對該事項停止審查，直接頒布1769號計劃允許證的行動違背了法定法式。該項主意觸及的法令根據包含：
《周遭的狀況維護法》第13條第2款規則：“扶植項目標周遭的狀況影響陳述書，必需對扶植項目發生的淨化和對周遭的狀況的影響作出評價，規則防治辦法，經項目主管部分預審并按照規則的法式報周遭的狀況維護行政主管部分批準。周遭的狀況影響陳述書經批準后教學場地，打算部分方可批準扶植項目design義務書。”
《城市計劃法》第32條規則：“在城市計劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、途徑、管線和其他工程舉措措施，必需持有關批準文件向城市計劃行政主管部分提出請求，由城市計劃行政主管部分依據城市計劃提出的計劃design請求，核發扶植工程計劃允許證件。扶植單元或許小我在獲得扶植工程計劃允許證件和其他有關批準文件后，方可請求打點開工手續。”
被告以為，依據《周遭的狀況維護法》第13條第2款規則，周遭的狀況影響陳述書是打算部分批準扶植項目design義務書的前置法式。而后，第三人方可持打算部分的扶植項目design義務書等“有關批準文件”，向原告申領1769號計劃允許證。但在本案中，原告于2001年12月10日即已頒布1769號計劃允許證，第三人卻在2002年2月21日才獲得北京周遭的狀況維護局《關于衛生部食物衛生查驗所植物房項目周遭的狀況影響陳述表的批復》(以下簡稱《周遭的狀況影響陳述表的批復》)，顯明違背了法定法式的請求。
原告雖對第三人獲得《周遭的狀況影響陳述表的批復》的時光沒有貳言，但辯稱《城市計劃法》第32條僅請求原告審查扶植單元有無獲得“有關批準文件”，并未將“有關批準文件”的前置法式——環保部分的看法，作為計劃審批法式的考核要件。鑒于第三人在申領1769號計劃允許證之前，曾經取得了衛生部“衛規財發[2000]第24號批復”和北京市扶植委員會“京建計施[2001]478號”《扶植項目施工打算告訴書》，原告在審查上述批準文件的條件下頒布的1769號計劃允許證，是依法實行法定職責的行動。
對于原原告各不相謀的說法，本案的一審法院北京市西城區國民法院接收了被告的剖析思緒，在判決書中明白指出：
依據《中華國民共和國周遭的狀況維護法》第13條的規則，扶植淨化周遭的狀況的項目，必需私密空間遵照國度有關扶植項目周遭的狀況維護治理的規則。扶植項目標周遭的狀況影響陳述書，必需對扶植項目發生的淨化和對周遭的狀況作出評價，規則防治辦法，經項目主管部分預審并按照規則的法式報周遭的狀況維護行政主管部分批準。周遭的狀況影響陳述書經批準后，打算部分方可批準扶植項目design義務書。原告計劃委員會在審批該項目標《扶植工程計劃允許證》時，應該審查第三人能否已獲得了周遭的狀況影響陳述書。
在綜合其他守法事由的審查成果之后，一審法院作出了撤銷1769號計劃允許證的判決。共享會議室原告不服，請求上訴但在二審時代經從頭斟酌后表現遵從一審訊決，自愿請求撤回上訴。
2.基于爭議核心的剖析
本案所觸及的“打算部分的扶植項目design義務書”屬于城鄉計劃的立項決議，是以《扶植工程計劃允許證》的申領要件情勢呈現的。固然《城市計劃法》第32條并沒有明白扶植單元申領《扶植工程計劃允許證》需求提交哪些“批準文件”，但原原告兩邊均認同“打算部分批準的扶植項目design義務書”屬于“批準文件”涵攝的內涵之內。有爭議的是，打算部分在作出“批準扶植項目design義務書”之前未依照《周遭的狀況維護法》第13條第2款的規則先行獲得“周遭的狀況影響陳述書”，能否會招致原告頒布1769號計劃允許證的行動守法？或許，我們可以用更為學理的不雅點對本案的爭議加以歸納綜合：領先行行政行動組成后續行政行動的要件時，先行行政行動本身的守法能否會被后續行政行動繼續，從而招致后續行政行動的守法？8
對此，沈希賢案判決中呈現了兩種判然不同的不雅點。
否認說以為，先行行政行動與后續行政行動絕對自力，先行行政行動即使存在實體或法式方面的守法，只需該行政行動具有失效的情勢要件，后續行政行動的作出機關就要受該行動效率的拘謹，無權審查先行行政行動符合法規性。沈希賢案中的原告就能否定說的果斷擁戴者，其在上訴時主意的來由，清楚地反應了這種不雅點：依據城市計劃法和周遭的狀況維護法的規則，市計劃委員會的任務職責只審查扶植單元能否獲得了打算部分批準的文件，只需扶植單元持有該項目經打算部分批準的文件，就只能認定打算部分據以作出該批文的條件前提包含“周遭的狀況影響陳述書”等題目均已處理，計劃委員會不該當審查應由其他部分審查的事項。
確定說則主意，領先行行政行動作為后續行政行動的要件時，后續行政行動的作出機關必定要對先行行政行動的符合法規性作出周全的考量，若先行行政行動存在實體或法式方面的守法，即使后續行政行動曾經具有法定的情勢要件，也會因該要件本身的守法而否認其符合法規性。沈希賢案中的被告與法院都遵守了確定說的思緒。也恰是贊成后續行政行動對先行行政行動守法性的繼續，一審法院才得以在訴請撤銷1769號計劃允許證的案件中，對作為“要件”的城鄉計劃立項決議睜開符合法規性審查。
(二交流)念泗三村案的爭議核心與剖析
1.案件的爭議核心
念泗三村案中，被告訴請審查的《扶植工程計劃允許證》(2003揚規建字076號，以下簡稱076號計劃允許證)，是由原告江蘇省揚州市計劃局頒布給第三人揚州市西方天宇置業無限公司，答應其在揚州市百教學合園小區內扶植共享會議室中間組團11—6號室第樓的施工允許。對于076號計劃允許證的守法表示，被告28幢樓曹育新等35名居平易近提出的此中一項，即原告頒布076號計劃允許證時根據的《念泗二村地段把持性具體計劃》，未經符合法規有用的批準。該項主意觸及的法令根據包含：
《城市計劃法》第32條規則。(見上文)
《城市計劃法》第21條第8款規則：“城市具體計劃由城市國民當局審批；編制分區計劃的城市的具體計劃，除主要的具體計劃由城市國民當局審批外，由城市國民當局城市計劃行政主管部分審批。”
念泗三村案判決書中，未具體睜開被告支撐該主意的來由和原告針對此項的辯論看法，而是一筆帶過“法庭質證中，被告28幢樓居平易近對原告揚州市計劃局證據2(《念泗二村地段把持性具體計劃》)的符合法規性和聯繫關係性提出貳言”。但一審揚州市中級國民法院在審理后，確認了以下內在的事務：本案中，原告揚州市計劃局供給了《念泗二村地段把持性具體計劃》和揚州市計劃委員會第十四次、第十六次會議紀要，以闡明《念泗二村地段把持性具體計劃》曾經獲得了揚州市計劃委員會第十六次會議批準，其批準的情勢為會議紀要。……一個城市具體計劃能否獲得符合法規有用的批準，應經由過程必定的批準情勢表示出來。本案中，有關具體計劃的批準是以市長簽發的市計劃委員會會議紀要的情勢呈現的，盡管市計劃委員會第十六次會議紀要中的“按已批準的小區具體計劃實行”的表述在本案確當事人之間發生了分歧的懂得，但綜合剖析揚州市計劃委員會第十四次會議紀要、《念泗二村地段把持性具體計劃》、揚州市計劃委員會第十六次會議紀要等證據的所有的內在的事務，可以得出該具體計劃是顛末揚州市計劃委員會審查批准后，由市長簽字批準的結論。至于這種會議紀如果不是一種凡是所見的批準情勢，由于法令、律例只規則城市具體計劃應該由城市國民當局或計劃行政主管部分審批，沒有規則審批情勢，故不克不及否認揚州市計劃委員會會議紀要對批準具體計劃施展的現實感化，應該認定《念泗二村地段把持性具體計劃》顛末符合法規有用的批準。
在綜合其他守法事由的審查成果之后，一審法院認定“被訴詳細行政行聚會場地動證據充足、法式符合法規、實用法令對的”，判決採納被告的訴訟懇求。被告不服，提出上訴，江蘇省高等國民法院判決“採納上訴，保持原判”。
2.基于爭議核心的剖析
與沈希賢案中“打算部分批準的扶植項目design義務書”作為《扶植工程計劃允許證》的請求要件分歧的是，《念泗二村地段把持性具體計劃》并不屬于《城市計劃法》第32條規則的“有關批準文件”的涵攝范圍。相反，它是原告審查被告申領076號計劃允許證的懇求，能否合適城市計劃design請求的載體。可見，在念泗三村案中，把持性具體計劃飾演著行政行動的“根據”腳色。
但是，不是一切的“根據”都具有勿庸質疑的“法源”位置。9沈希賢案中，被告就對《念泗二村地段把持性具體計劃》的符合法規性提出了貳言，以為其“未獲得符合法規有用的批準”。固然念泗三村案判決對這一爭議核心的著墨未幾，但從判決書確認的內在的事務來看，原告只是對楊州市計劃委員會的權柄、以何種情勢批準《念泗二村地段把持性具體計劃》作了辯論，并沒有對被告可否質疑瑜伽場地“根據”的符合法規性提出辯駁看法。一審法院也未回避被告的詰問，逕行答覆了會議紀要能否作為《念泗二村地段把持性具體計劃》批準情勢的爭議。這幾多可以闡明在一審法院和訴訟當事人眼中，被告有權在訴請撤銷076號計劃允許證的案件中提出對作為076號計劃允許證頒布“根據”的《念泗二村地段把持性具體計劃》的審查懇求，法院亦具有對“根據”本身符合法規性的審查權限。應當說，恰是借助上述熟悉，念泗三村案中的一審法院才得以順遂地將作為“根據”的城鄉計劃計劃，歸入司法審查的范圍。需求闡明的是，念泗三村案中一審法院對作為“根據”的城鄉計劃計劃的審查立場并不克不及代表法院配合的姿勢。就是該案的二審訊決，在上訴人明白提出“原審訊決認定揚州市計劃委員會有權代表彰州市國民當局對《念泗二村地段把持性具體計劃》停止審批，無法令根據”的上訴來由后，對作為“根據”的城鄉計劃計劃的符合法規性，采取的倒是含混化處置方法：
原審法院依據行政訴訟法的規則，對揚州市計劃局核發的2003076號《扶植工程計劃允許證》的法式能否符合法規、所根據的《念泗二村地段具體計劃》能否顛末符合法規批準，以及能否違背《蜀崗—瘦西湖景致勝景區總體計劃》，能否合適法令規則停止審查。查明西方天宇公司已按有關法令規則向揚州市計劃局提交了扶植請求、扶植項目批準文件、扶植用地證件、design計劃、施工圖等資料，揚州市計劃局在依法對上述資料停止審查的基本上，核發了2003076號《扶植工程計劃允許證》。由此認定揚州市計劃局核發的2003076號《扶植工程計劃允許證》，合適有關法令規則，并未侵略28幢樓居平易近的符合法規權益，并無不當。
江蘇省高等國民法院的二審訊決固然明白點出了“所根據的《念泗二村地段具體計劃》能否顛末符合法規批準”的爭議核心，卻在查明部門回避了對該題目的審查，僅以被上訴人有無依照《城市計劃法》第32條提交有關批準文件為據認定了被訴行政行動的符合法規性。這或允許以從正面反應二審法院并不贊成在訴請撤銷076號計劃允許的案件中對作為“根據”的城鄉計劃計劃停止附帶審查的方法。
三、司法審查觸及城鄉計劃的途徑：“守法性繼續”或“直接附帶審查”
對《公報》觸及城鄉計劃司法裁判文書的梳理成果顯示，固然學界的通說以為現行《行政訴訟法》和《若干說明》的規則將城鄉計劃消除外行政訴訟的受案范圍之外，但這并不料味著法院無法觸及城鄉計劃的符合法規性審查。相反，法院依據個案中觸及的各類分歧法令性質的城鄉計劃運動，成長出了響應的司法審查途徑。
(一)借“守法性繼續”實際審查作為要件的城鄉計劃立項決議
1.具處罰性的城鄉計劃立項決議與多階段行政行動實際
沈希賢案觸及的城鄉計劃立項決議是指《周遭的狀況維護法》第13條第2款規則的由打算部分批準的“扶植項目design義務書”。它是由國務院主管部分或縣級以上國民當局依照各自的審批權限和國度基礎扶植法式，對某一詳細扶植項目標請求作出的核準決議。10依據國度計委、國度建委、財務部《關于基礎扶植法式的若干規則》(1978年4月22日)總則部門的請求：一個項目從打算扶植到建成投產，普通要顛末下述幾個階段：依據成長公民經濟久遠計劃和布局的請求，編制打算義務書(又稱design義務書)，選定扶植地址，經批準后，停止勘探design；初步design顛末批準，列進國度年度打算后，組織施工；工程依照design內在的事務建成，停止驗收，交付生孩子應用。
這就意味著扶植項目標下馬與實行是一個持續的行政經過歷程。此中，扶植項目design義務書系斷定基礎扶植項目、編制design文件的重要根據，它由行政絕對人依照附屬關系向打算部分(即前述的國務院主管部分或縣級以上國民當局)提出請求。打算部分能否批準扶植項目design義務書直接決議了行政絕對人的特定扶植項目可否立項，并進而影響到以扶植項目design義務書為要件的后續行政運動，包含《扶植工程計劃允許證》的頒布行動的睜開。是以，打算部分批準扶植項目design義務書的行動屬于對行政絕對人權益具有直接處罰性的專案打算類型。(11)
盡管我們認可了打算部分批準文書的處罰性，但從《關于基礎扶植法式的若干規則》的內在的事務可知，一個扶植項目所經過的事況的編制design義務書、選址看法書、初步design等步調，其終極的目的都是該扶植項目標實行。且每一個步調的實行都以前一個步驟驟的完成為條件，亦即先行行政行動的成果是以后續行政行動的要件情勢呈現的。也就是說，打算部分批準扶植項目design義務書的先行行政行動無非是為某一詳細扶植項目未來的施工奠立可行性研討的基本，它與頒布《扶植工程計劃允許證》的后續行政行動之間存在著“手腕與目標”間的關系，“前階段之行政處罰屬‘手腕’，其‘目標’在于后階段之行政處罰。”(12)由此，我們可以得出以下結論：沈希賢案中法院審查的城鄉計劃立項決議與被訴行政行動之間組成了多階段行政行動。
2.多階段行政行動認可“守法性繼續”的考量原因
對于各階段皆具處罰性的多階段行政行動而言，其與前階段僅具外部效率的多階段行政行動最年夜的差別點在于先行行政行動具有自力的內部法令後果：先行行政行動直接對行政絕對人作出，而非發函至后續行政行動的作出機關；先行行政行動的內在的事務對行政絕對人與后續行政行動的作出機關均具有拘謹效率。先行行政行動對行政絕對人權益的處罰性特征知足了行政訴訟予以接濟的最基礎要素——“詳細行政行動”、“侵略國民、法人或許其他組織的符合法規權益”。(13)
既然這般，為何拔取“守法性繼續”的方法，在后續行政行動激發的訴訟中一并審查先行行政行動的符合法規性呢？軌制運作的考量，仍須回結于城鄉計劃經過歷程中“手腕與目標”導向的多階段行政行動之定性。如瑜伽場地前所述，固然作為先行行政行動的城鄉計劃立項決議具有對行政絕對人權益的處罰性，但先行行政行動僅系完成后續行政行動的手腕，其與后續行政行動尋求統一法令後果。是以，對于行政絕對人而言城鄉計劃“當我們家少爺發了大財，換了房子，家裡還有其他傭人，你又明白這點了嗎？”彩修最後只能這麼說。 “趕緊辦事吧，姑立項決議無非是完成終極目的的一個環節，若立項環節損害其符合法規權益，勢必形成后續行政行動的晦氣后果。只需行政絕對人以后續行政行動為訴訟標的提起行政訴訟，仍能取得終極法令後果上的接濟。而從作出行政行動的行政機關的角度來說，《扶植工程計劃允許證》的頒布主體自力于打算部分，兩者之間不存在附屬關系，后續行政行動的作出主體無權對先行行政行動的符合法規性睜開審查。法院在后續行政行動激發的訴訟中，若發明先行行政行動守法，只能以守法性繼續的方法作出判定，而不克不及將其直接回因于后續行政行動本身的守法。“先行處罰與后續處罰彼此持續(兩者分辨是統一目標的手腕和成果，聯合在一路配合完成一個後果)而又彼此差別(兩者分辨由分歧的行政機關作出，且后者對前者不具有審查權限)，”(14)沈希賢案中城鄉計劃立項決議與后續的《扶植工程計劃允許證》之間的這種特別關系恰好吻合了japan(日本)、德國等法域認可守法性繼續個案的要害地點。
只是在上述法域中守法性繼續僅作出破例狀況呈現，而我國年夜陸守法性繼續學說的實用空間卻需求進一個步驟的研究。不合的緣由在于，japan(日本)、德國等法域均采取了歸納綜合確定式受案范圍的立法形式，是以具有處罰性的先行行政行動自舞蹈教室己具有充足的接濟途徑，只是斟酌到多階段行政行動“既聯絡接觸又差別”的特徵，才在破例情形“媽媽，你要說話。”下認可守法性繼續。與此相反，我國《行政訴訟法》第12條及相干司法說明明白羅列的受案范圍中，不包含具有處罰性的行政打算，城鄉計劃立項決議的可訴性在很多處所遭到了法院立案環節的謝絕。面臨因計劃立項決議本身守法性激發的損害，法官衝破受案范圍限制的一個能夠道路就是認可守法性繼續，以此拓展司法審查的范圍。而這種實際的需求在采取歸納綜合確定式受案范圍立法形式的很多東方國度并不存在。對此，需另文再述。
(二)以“直接附帶審查”方法檢視作為“根據”的城鄉計劃計劃
1.作為“根據”的城鄉計劃計劃及其法令性質
念泗三村案中，一審法院觸及的城鄉計劃計劃是原告在作出076號計劃允許證時賴以判定扶植項目能否合適城市計劃design請求的根據——《念泗二村地段把持性具體計劃》。依據扶植部(現為住房和城鄉扶植部)《城市計劃編制措施》第24條第1款有關“編制城市把持性具體計劃，應該根據曾經依法批準的城市總體計劃或分區計劃，斟酌相干專項計劃的請求，對詳細地塊的地盤應用和扶植提出把持目標，作為扶植主管部分(城鄉計劃主管部分)作出扶植項目計劃允許的根據”的規則，把持性具體計劃是特定區域的地盤應用和扶植目標。此中，規則性目標具有強迫按照履行的效率，領導性目標則僅施展參照履行的感化。(15)只要斷定了把持性具體計劃，響應地塊才幹進進劃撥或出讓的法式，也就是說把持目標在設按時僅針對特定的地塊，而未斷定詳細的行政絕對人。據此，可以判定把持性具體計劃屬于“觸及特定地區全體成長”的全盤打算類型。把持性具體計劃中的目標，尤其是規則性目標，如欲施展對行政絕對人權益的拘謹感化，必需借助個案中具直接處罰性的行政行動，以行政行動的“根據”情勢呈現，如念泗三村案中的076號計劃允許與《念泗二村地段把持性具體計劃》之間的關系。由此可見，在念泗三村案中，固然被審查的把持性具體計劃與訴請撤銷的《扶植工程計劃允許證》也存在相似于沈希賢案的先后順序，但把持性具體計劃尋求的她是昨天剛進屋的新媳婦。她甚至還沒有開始給長輩端茶，正式把她介紹給家人。結果，她這次不僅提前到廚房做事，還一個是特定區域的全體成長，其與《扶植工程計劃允許證》追蹤關心詳細項目標扶植并不具有目的上的分歧性。兩者之間屬于絕對自力的復數行政運動。
至于“根據”的位階若何，和德國行政打算的法令性質實際與實行類似，不存在同一的尺度，“只能依據單個打算”(16)作出判定。就念泗三村案而言，《念泗二村地段把持性具體計劃》的制訂主體為楊州市的計劃委員會，批準情勢為揚州市計劃委員會第十六次會議紀要，其法令位階應為規章以下的行政規則。法院若何對《念泗二村地段把持性具體計劃》睜開審查，需求厘清的是行政規則與法院的審訊基準之間的關系，便是否認可行政規則的審訊基準位置。
2.對“根據”的直接附帶審查
我們先來了解一下狀況現行軌制對該題目的立場。《行政訴訟法》第52條第1款規則：“國民法院審理行政案件，以法令和行政律例、處所性律例為根據。”第53條第1款規則：“國民法院審理行政案件，參照國務院部、委依據法令和國務院的行政律例、決議、號令制訂、發布的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的國民當局地點地的市和經國務院批準的較年夜的市的聚會場地國民當局依據法令和國務院的行政律例制訂、發布的規章。”從上述規則來看，《行政訴訟法》顯然將行政規則消除在法院的審訊基準之外。但是軌制的design與現實的運作，并紛歧定可以或許劃上等號。當我們撇開行政規則的內在表示情勢，以可否拘謹行政機關及法院的效率尺度檢查行政規則時，行政規則內涵的法令規范性就突顯出來。特殊是外行政擁有特長的範疇，行政規則憑仗技巧上風成為行政機關法律根據和法院審訊基準的實例不乏其人。(17)如念泗三村案中的《念泗二村地段把持性具體計劃》，不只是揚州市計劃局，也是法院用以判定請求頒布《扶植工程計劃允許證》的懇求能否合適城市計劃design請求的重要根據。也許恰是察看到《行政訴訟法》第52條第1款和第53條第1款存在的罅漏，最高國民法院才會在《若干說明》中特殊規則：“國民法院審理行政案件，可以在裁判文書中援用符合法規有用的規章及其他規范性文件，”(第62條第2款)從而認可部門規章及其他規范性文件的“法源”效率。有鑒于此，我們應當認可，具有行政規則性質的城鄉計劃計劃在知足“符合法規有用”的前提下可以成為審訊基準。
只是從“根據”到“法源”的轉型必需顛末法院的選擇判定。這就隱含了法院對具有行政規則性質的城鄉計劃計劃的審查家教權限。(18)鑒于被告提起行政訴訟的對象是依據“根據會議室出租”作出的行政行動，法院對“根據共享空間”可否作為審訊基準的判定必需依靠于對行政行動的符合法規性審查。也就是說，對于“根據”的符合法規性法院只能作直接附帶的審查。(19)
四、基于城鄉計劃司法裁判文書的規范提煉：司法審查衝破受案范圍的要件
行文至此，我們可以得出初步的結論：從《公報》刊載的相干案例來看，分歧性質的城鄉計劃或因實行操縱或因軌制design被消除在《行政訴訟法》與《若干說明》的受案范圍之外，但法院借助“守法性繼續”或“直接附帶審查”的途徑對分歧法令性質的城鄉計劃實行著強弱不等的符合法規性審查。盡管上述結論來自于個案的分析，但由最高國民法院編纂的《公報》案例“對上級國民法院審理相似案件有參考、領導等現實上的效率”。(20)《公報》刊載沈希賢案和念泗三村案表白最高國民法院承認個案的典範性，并意圖推行法院的審訊思緒。現實上，當筆者經由過程舞蹈教室北年夜法意網，以城鄉扶植案件為搜刮對象、“總體計劃”或“具體計劃”為搜刮要害詞時，發明彙集到的73份有用裁判文書中共有12份判決對案件中觸及到的“總體計劃”或“具體計劃”的符合法規性停止了審理，比例高達16%。其他未對“總體計劃”或“具體計劃”睜開審查的案件只是由於爭訟兩邊未就計劃符合法規性構成比武，而未有法院明白謝絕審查的個案。(21)可見，《公報》案例的遴選具有廣泛意義。
假如說《公報》案例浮現的“行政訴訟可以觸及城鄉計劃符合法規性”的狀況，在現實層面上證實了“受案范圍的消除并不料味著司法審查的止步”的命題。下一個步驟需求做的就是從《公報》案例遵守的“守法性繼續”或“直接附帶審查”的途徑中，提煉司法審查衝破受案范圍的規范要件。斟酌到城鄉計劃只是一個泛稱，分歧階段的城鄉計劃“可以歸入各類傳統的法令情勢之中”，(22)對于城鄉計劃被受案范圍消除在外卻又外行政訴訟經過歷程中回回審查的規范性剖析，在無破例的情形下，均可類推實用到與城鄉計劃具有統一法令性質的其他行政運動之中。
(一)多階段行政行動接濟中的訴訟經濟考量
對于現行的《行政訴訟法》和《若干說明》而言，“擁有行政治理權柄的機關、組織和小我外行使行政治理權柄的經過歷程中所實行的行動，除法令有特殊規則和《若干說明》有特殊消除的以外，都屬于國民法院行政訴訟的受案范圍。”(23)聯合《行政訴訟法》第11條、第12條和《若干說明》第1條的規則，具有處罰性的城鄉計劃立項決議本可以涵攝到行政訴訟的受案范圍之內。實行中，之所以欠亨過擴大說明的方式將城鄉計劃立項決議直接囊括進受案范圍之內，而是采取認可守法性繼續的方法一并審查其符合法規性，是由於對多階段行政行動實行法令接濟時的訴訟經濟考量。
一如前文所述，對于各階段皆具處罰性的多階段行政行動而言，固然先行行政行動直接影響到行政絕對人小樹屋的權益，但先行行政行動無非是后續行政行動的手腕，其目標在于完成后續行政行動的法令後果。是以，即使先行行政行動中存在對行政絕對人的守法晦氣處罰，只需答應在后續行政行動激發的訴訟中對先行行政行動的符合法規性睜開審查，即“對其他行政機關作出的否認性擁護講明不服的接濟是在審查主管機關的行政行動時一并審查其符合法規性”，(24)撤銷后續行政行動的判決效率天然就會溯及先行行政行動，從而消彌行政絕對人在前階段遭到的傷害損失。與此相配套，實行中也常常采取將先行行政機關追加為第三人的方法，以防止針對后續行政行動作出的判決在履行中遭到先行行政機關的障礙。不只這般，當司法選擇在后續行政行動激發的訴訟中一并處理預備階段的爭議，而不是答應分辨提起多個彼此自力的行政訴訟時，司法就能以最低的本錢完成對統一法令後果的權力接濟，盡管有時這種接濟顯得并不那么實時。如許的技巧處置吻合了行政訴訟配合面對的經濟化趨向——“行政司法似乎也被置于一種日益強盛的經濟性之壓力下”。(25)在這種佈景下，列國的法院都被請求以最低的訴訟本錢完成最年夜的訴訟效益。既然各階段皆具處罰性的多階段行政行動尋求的是一個配合的法令後果，那么否認先行行政行動的可訴性，在后續行政行動的司法審查中一并審查全體行動，無疑就是一種最為經濟的訴訟形式。
由于不答應對具有處罰性的先行行政行動提告狀訟，先行行政行動就不會由於情勢存續力的產生而對法院構成組成要件效率。《行政訴訟法》第38條第2款、第39條和《若干說明》第41條規則訴訟時效，不實用于多階段行政行動中的先行行政行動。但在以下兩種情形下存在破例：
1.領先行行政行動屬于《行政訴訟法》第12條第(四)項規則的“法令規則由行政機關終極判決的詳細行政行動”時，立法機關在design軌制時斟酌行政與司法之間的分工，不得因多階段行政行動的接濟被衝破。“恰是由于行政權和司法權的區分，使得一部門行政權利游離于法院監視的范圍之外。”(26)先行行政行動若為行政結局行動，只需顛末了復議刻日，就會產生情勢存續力，法院只能以其為符合法規要件，審核對后續行政行動提出的訴訟懇求，而不克不及答應當事人借后續的訴訟糾纏于先行行政行動的符合法規性題目。
2.有需要賜與先行行政行動以零丁的訴訟接濟時，在后續行政行動激發的訴訟中必需認可先行行政行動因訴訟時效顛末而發生的情勢存續力，或許因法院判決發生的既判效率。對于各階段皆具處罰性的多階段行政行動而言，一并審查形式在看護訴訟經濟性的同時不會招致權力接濟目的失的主要緣由，就在于先行行政行動飾演, 實在現后續行政行動法令後果的“手腕”腳色。但在特別的情形下也存在兩者關系的顛倒，即“后階段行動只是為彌補前階段行動，其為前階段行動的手腕罷了”。(27)此時，對行政絕對人符合法規權益的損害重要由先行行政行動激發，若仍遵守一并審查的作法，顯然晦氣于權力接濟。是以，應答應當事人對先行行政行動零丁提起行政訴訟，而法院在審查后續行政行動時，就須尊敬先行行政行動基于情勢存續力產生的組成要件效率或許因既判力發生的拘謹效率。
(二)“根據”審查與訴訟成熟準會議室出租繩
與具處罰性的城鄉計劃立項決議因實行操縱否認其可訴性分歧的是，作為行政行動“根據”的城鄉計劃計劃屬于《行政訴訟法》第12條第(二)項明白消除的范圍：“國民法院不受理國民、法人或許其他組織對下列事項提起的訴訟：(二)行政律例、規章或許行政機關制訂、發布的具有廣泛束縛力的決議、號令。”需求留意的是，依據《行政訴訟法》第52條的規則，法令、律例是行政訴訟法定的審訊基準，法院無權在個案的審理經過歷程中選擇實用或不實用法令、律例中的響應條目，據此，上述有關作為“根據”的城鄉計劃計劃的結論只能類推實用于規章及其以下的行政共享空間規則。固然作為“根據”的城鄉計劃計劃能夠會對特定地盤的用處停止限制，如把持性具體計劃中的容積率、綠化率、層高級規則性目標，但這些目標舞蹈教室的設定并不是針對特定的行政絕對人。相反，其束縛力的產生必需留待地盤應用權人簡直定和詳細扶植項目標下馬。對于這類城鄉計劃，“德國通說以為，就普通情況而言，國民/居民并非此類打算之對象，其權力并未直接收到影響，從而不得提起爭訟。……國民于行政機關依該類打算而作成行政處罰損害權益時，于提起有關的行政處罰爭訟中，得懇求法院一并審查該行政處罰所根據的打算有無守法。”(28)雷同的看法，也可見于japan(日本)的主流學說與實行：關于具有必定法後果的地盤區劃收拾工作打算，最高法院也否認了其處罰性。最高法院以為，一旦制訂了地盤區劃收拾工作打算，在該區域內地盤的外形、性質的變革、建筑物的新建等都要遭到必定的限制，在這種限制內，該打算具有法後果，可是，最高法院判定，在這種階段聚會場地尚完善訴訟的成熟性。(29)
易言之，作為“根據”的城鄉計劃計劃能夠設定了未來某一項目應當實用的扶植目標，但在城鄉計劃計劃頒布之時這些目標的影響力尚未產生。假如此時就答應行政絕對人提起行政訴訟，缺乏爭訟的成熟性和詳細的案件性，違背了訴訟成熟準繩的請求。更為妥切的作法是留待具處罰性的行政行動作出時再行爭議。
由此可見，對作為“根據”的城鄉計劃計劃的符合法規性質疑只能在詳細個案中提出并由法院直接附帶審查。這一特征決議了法院對上述“根據”的審查不成能周全展開，其著眼點應落在與個案相干的城鄉計劃內在的事務，能否合適上位法的判定之上。所以，盡管法院在詳細個案中經由過程直接附帶審查的方法博得了對作為“根據”的城鄉計劃計劃能否符合法規的評判空間，這種評判也只能是基于個案案情的無限審查。假如法院顛末審查后確認作為“根據”的城鄉計劃計劃的內在的事務存在與上位法相抵觸的情況，除非當事人質疑的是城鄉計劃計劃制訂主體的權限與法式題目，從而得出對城鄉計劃計劃全體的否認性評價，不共享空間然法院的裁判效率只能及于城鄉計劃計劃與個案相干的部門。
五、冗長的結語
帶著文獻梳理留下的“被受案范圍消除在外的行政打算未能獲得有用的符合法規性審查”的初步印象，本文開端了對行政審訊實行的近況探尋。成果，非論是由最高國民法院編纂的《公報》案例，仍是登載在北年夜法意網上的各地法院行政裁判文書，無一不浮現了城鄉計劃外行政訴訟中受審查的現實狀況。進一個步驟的個案分析與實際提煉展現了法院審查城鄉計劃的分歧退路及其與城鄉計劃分歧定性之間的內涵聯絡接觸：具處罰性的城鄉計劃立項決議經由過程多階段行政行動接濟中的“守法性繼續”實際進進到司法審查的視野，而對作為“根據”的城鄉計劃計劃來說，“直接附帶審查”方法使得法院的審查觸角延長至被受案范圍明白消除的行政運動。這一初步的結論闡明，受案范圍的消除與司法審查的范圍之間不存在逐一對應的關系。特定情形下，司法審查可以衝破受案范圍，只是此時法院需求遵照特定的要件：(1)多階段行政行動的成立是司法出于訴訟經濟的考量，在后續行政行動中一并審查先行行政行動符合法規性的需要條件，但在破例情況下法院仍須尊敬因先行行政行動的情勢存續力發生的組成要件效率；(2)訴訟成熟準繩決議了對“根據”的符合法規性審查只能附帶在具瑜伽教室處罰性的行政行動激發的訴訟中停止，是以司法審查只能局限于與個案有關的“根據”內在的事務，法院裁判的否認性效率凡是也僅及于該部門內在的事務。
盡管相干的學理可認為城鄉計劃的司法審查途徑證成，但從接濟的實時性、膠葛處理的徹底性來看，直接將具有處罰性的城鄉計劃歸入行政訴訟受案范圍才是最基礎的處理之道。當然，“行政訴訟受案范圍是一個政策性很強的題目，”(30)立法機關畢竟若何選擇，更多地取決于其對行政審訊近況和行政訴訟成長標的目的的判定。
【注釋】
(1)年夜陸學者的“行政打算”概念，凡是包括了“作為成果的打算”和“制訂打算的行動”兩個層面的寄義。但在說起行政打算的司律例制時，普通僅針對“制訂打算的行動”。
(2)相相似的思緒可拜見蘇苗罕：“行政打算訴訟題目研討”，《行政法學研討》2004年第3期；周佑勇、王青斌：“論行政計劃”，《中南平易近族年夜學學報》(人文社會迷信版)2005年第1期；郭慶珠：“論行政計劃變革的合法性及其法令規制——兼及《城鄉計劃法》中計劃修正軌制的反思”，《河北法學》2009年第4期；郭倩：“論行政計劃中國民財富權的保證——以英國《2008計劃法案》為鑒戒”，《上海財經年夜學學報》2010年第1期等。現實上，行政打算具有分歧的法令性質，是以不克不及混為一談行政打算被消除在受案范圍之外。
(3)《城鄉計劃法》是1990年4月1日起實行的《城市計劃法》的修訂版本(2008年1月1日起實施)。鑒于文章先容的《公報》案例均產生在2008年之前，為尊敬法院裁判的原貌，本文在徵引相干條目剖析案件時，仍應用《城市計劃法》的稱呼。
(4)材料起源：http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/cas/index.asp，最后拜訪時光：2010年5月31日。
(5)“貴州省電子結合康樂公司不服貴陽市城市計劃局撤除守法建筑行政處置決議案”判決，載《最高國民法院公報》1994年第3期。
(6)“沈希賢等182人訴北京市計劃委員會頒布扶植工程計劃允許證膠葛案”判決，載《最高國民法院公報2004年第3期。
(7)“念泗三村28幢樓居平易近35人訴揚州市計劃局行政允許行動侵權案”判決，《最高國民法院公報》2004年第11期。
(8)朱芒傳授明白提出了“守法性繼續”概念，并對此作出了精辟的剖析。拜見朱芒：“‘行政行動守法性繼續’的表示及其范圍——從個案判決與成文律個人空間例范關系角度的切磋”，《中法律王法公法學》2010年第3期。他提出，《公報》上的沈希賢案判決與念泗三村案的一審訊決，均是“守法性繼續說”的表示。拙文認為，兩個案件中觸及的城鄉計劃類型、該計劃在《扶植工程計劃允許證》頒布經過歷程中的法令位置等方面的差別，決議了法院審查方法的差別：前者依靠的是“守法性繼續說”，后者拔取的是“‘根據’的直接附帶審查”途徑。恰是這一區分折射出受案范圍消除與司法審查范圍之間的內涵張力。詳細的剖析請見下文。
(9)葉必豐傳授提出應區分“法源”與“根據”，“法源”可以成為行政運動的“根據”，但并非一切“根據”都具有“法源”位置。拜見葉必豐：“行政規范法令位置的軌制論證”，《中法律王法公法學》2003年第5期。
(10)關于扶植項目標審批流程以及design義務書的界定，可參考《城市計劃法》第6條第2款和國度計委、國度建委、財務部《關于基礎扶植法式的若干規則》第1條的規則。
(11)依照我國臺灣地域學者陳敏傳授的界說，空間打算“系就地盤將來應若何應用始最合適公益及私益，所為之規定。此中觸及特定地區全體成長者，為‘全盤打算’，例如區域打算及都會打算。此中觸及各類應用地盤面積寬大或對周遭的狀況發生嚴重影響之舉措措施之建造者，為‘專案打算’。”陳敏：《行政法泛論》，臺灣三平易近書局1999年版，頁552—553。
(12)蔡震榮：“多階段行政處罰與行政接濟”，載臺灣行政法學會主編：《行政法爭議題目研討(上)》，臺灣五南圖書出書無限公司2001年版，頁506。
(13)《行政訴訟法》第2條規則：“國民、法人或許其他組織以為行政機關和行政機關任務職員的詳細行政行動侵略其符合法規權益，有權按照本法向國民法院提告狀訟。”最高國民法院已經試圖界定詳細行政行動：“‘詳細行政行動’是指國度行政機關和行政機關任務職員、法令律例受權的組織、行政機關委托的組織或許小我外行政治理運動中行使行政權柄，針對特定的國民、法人或許其他組織，就特定的詳細事項，作出的有關該國民、法人或許其他組織權力任務的雙方行動。”(《最高國民法院關于貫徹履行〈中華國民共和國行政訴訟法〉若干題目的看法(試行)》(已廢除)第1條)該界說顯然鑒戒了域內行政處罰概念的焦點特征。盡管《若干說明》中未再呈現上述界說，但具處罰性的行政行動可歸入行政訴訟受案范圍的不雅點已在學界與實務界構成共鳴。拜見馬懷德：“行政訴訟范圍論”，載馬懷德主編：《行政訴訟道理》，法令出書社2003年版，頁176。
(14)王天華：《行政訴訟的結構：japan(日本)行政訴訟法研討》，法令出書社2010年版，頁90以下。japan(日本)判例中承認守法性繼續的典範實例是《地盤收用法》上的工作認定和收用判決；而針對課稅處罰和滯納處罰這兩項前后接踵的行政處罰，判例卻否認了兩者之間的守法性繼續。究其最基礎，在于后一個案缺少前一個案中的“彼此聯絡接觸又彼此差別”的要害點。
(15)關于把持性具體計劃文本的內在的事務請求和目標的效率分類，可拜見扶植部《城市計劃編制措施實行細則》第29條的規則。
(16)在德國的行政法實際與軌制上，行政打算的法令性質或由立法直接予以斷定，或需在個案中加以審查。拜見(德)哈特穆特?毛雷爾：《行政法學泛論》，高家偉譯，法令出書社2000年版，頁410—411。
(17)不只是我國年夜陸，東方很多國度都認可行政規則的法令規范性。如在美國，很多行業的技巧尺度，外行政絕對人看來都是具有合法性的“法”而自愿遵從，只有靈佛寺精通醫術的大師才得下山救人。其束縛。See James Hunnicutt, "Another Reason to Reform the Federal Regulatory System: Agencies' Treating Nonlegislative教學場地 Rules as Binding Law", 41 B. C. L. Rev, 173(1999).但我國臺灣地域的行政法學者對此似乎還有評判：“行政規定只對于行政機關的外部產生拘謹效率，對于國民、把持行政行動的法院并不具有拘謹效率。”陳淑芳：“行政規定之法令性質”，《月旦法學教室》2005年總第31期。
(18)念泗三村案中，一審訊決與二審訊決對此的處置呈現了不合：一審法院以正面回應“〈念泗二村地段把持性具體計劃〉有無獲得符合法規有用的批準”的方法，行使了對“根據”的審查權；二審法院則回避了對該權限的行使。
(19)朱芒：“對‘規則’審查軌制試析——〈行政復議法〉第7條和第26條的性質、意義”，《華東政法學院學報》2000年第1期。文章固然針對的是行政復議法式中對行政規則的審查，但外行政訴訟中也具有雷同的審查特點。
(20)章劍生：“作為行政法上非正式法源的‘典範案件’”，《浙江年夜學學報》(人文社會迷信版)2007年第3期。
(21)在年夜陸今朝缺少全國同一的司法裁判文書公然平臺的情形下，以個人空間學術網站上搜集的各地法院裁判文書為剖析對象，固然不具有嚴厲的統計學價值，但幾多可以或許闡明行政審訊實行的近況。筆者的搜刮遵守了以下途徑：截至2010年7月29日，在北年夜法意網首頁點擊“法院案例”，進進后選擇“行政”類案件，再選擇“行政作為”下的“城鄉扶植案件”，共搜刮到1282份裁判文書。在搜刮項中以“總體計劃”或“具體計劃”為全文搜刮項，并剔除被重復盤算的個案，共有73份有用的搜刮成果。對該73份裁判文書停止全文瀏覽，可發明共有12份裁判文書對總體計劃或具體計劃的符合法規性停止了審理。材料起源：http://www.lawyee.net/Case/Case_List_Reason.asp?ChannelID=2010100&ClassOfReason=03.01.03.，最后拜訪時光：2010年7月29日。
(22)毛雷爾，見前注(16)，頁410。
(23)江必新：《中國行政訴訟軌制之成長——行政訴訟司法解讀》，金城出書社2001年版，頁28。
(24)(德)漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》(第二卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，頁32。
(25)(德)弗里德赫爾穆?胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，劉飛校，法令出書社2003年版，頁36。
(26)馬懷德，見前注(13)，頁169。
(27)蔡震榮，見前注(12)，頁511。
(28)黃錦堂：“領土計劃法治化題目之研討”，載廖義男傳授祝壽論文集編纂委員會：《新世紀經濟法制之建構不可能的！她絕對不會同意的！與挑釁》，臺灣元照出書社2002年版，頁497。
(29)(日)鹽野宏：《行政法泛論》，楊建順譯，北京年夜學出書社2008年版，頁145。
(30)蔡小雪主編：《行政審訊與行政法律：實務指引》，國民法院出書社2009年版，頁3。
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